بررسی نظام حقوقی بهره‌برداری جوامع روستایی و عشایری از منابع طبیعی در ایران

فصلنامه انسان و محیط زیست، شماره 44، بهار 97

بررسی نظام حقوقی بهره‌برداری جوامع روستایی و عشایری از منابع طبیعی در ایران

جواد علی‌بیگی [1]^*

alibigyl@yahoo.com

چکیده

امروزه تحقق توسعه پایدار کشور به‌ویژه در بحث مربوط به نظام سیاست‌گذاری در برنامه‌ریزی روستایی، بدون توجه بـه مسـایل حقوقی منابع طبیعی و محـیط زیسـت میسر نیست و بـا درک ایـن واقعیـت کـه منـابع طبیعـی در کشور ما محدوده بوده و روند تجدید‌‌پذیری آن به کندی صورت مـی‌پذیرد و یا گاه به دلیل میـزان تخریـب غیر قابـل احیـاء شـود،  بنـابراین، مجموعـه اقدامات دستگاه‌های مختلف اجرایی در فرآیند توسعه باید متناسب بـا وضـعیت منابع و با رعایت اصول آینده نگری و پایداری کشورانجام گیرد. در این مقاله با نگاهی به وضع گذشته و موجود منابع طبیعی کشور، سعی در بررسی قوانین ناظر بر این منابع در ارتباط با بهره‌برداران به‌ویژه جوامع روستایی و عشایری را دارد که به تشریح ارتباط دامداری و بهره‌برداران روستایی و عشایری با منابع طبیعی و وضع گذشته و حال این منابع اعم از جنگل‌ها، مراتع، بیابان و آبخیزداری و همچنین نظام حقوقی مالکیت اراضی در ایران پرداخته و در ادامه، به مسأله واگذاری اراضی و اثرات آثار آن بر تخریب منابع طبیعی و پدیده زمین‌خواری به تفسیر بیان گردیده و در پایان به آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری حقوقی منابع طبیعی در رابطه با جامعه روستایی و عشایری و مهم‌ترین مسـایل و مشکلات این بخش و ضعف و ابهام در این قوانین و لزوم بازنگری در آن به‌اختصار اشاره و نتایجی حاصل شده است.

کلمات کلیدی: نظام حقوقی، منابع طبیعی، مالکیت اراضی، زمین خواری، جوامع روستایی و عشایری.

مقدمه

در کشور ما منابع طبیعی تجدید شـونده را جنگـل‌هـا، مراتـع، آب، خـاک و تنـوع گونه‌ای تشکیل می‌دهد. در این میان، جنگل‌ها و مراتع به دلیل گستردگی وسعت و ارزش آن‌هــا از اهمیــت ویــژه‌ای برخوردارنــد و حفاظــت و احیــاء ایــن‌منــابع از مهم‌ترین وظایف آحاد جامعه به شمار می‌رود. قانون اساسـی در اصـل چهـل و پنجم با استناد به آیۀ نخست از سوره انفـال، مالکیـت جنگـل‌هـا، مراتـع (اعـم از مشجر و غیرمشجر)، بیشه‌های طبیعی، دریاها، رودخانه‌ها، کوه‌ها را بـه‌عنـوان انفال و جزء اموال عمومی شناخته و مالکیـت آن را در اختیـار دولـت قـرار داده است. همچنین اصل پنجاهم قانون‌اساسـی، حفاظـت از محـیط‌زیسـت را وظیفـه همگانی قلمداد نموده و بر ممنوعیت فعالیت‌هـای مخـرب آن تاکیـد دارد. نگـاهی تاریخی به مجموعه اقدامات و برنامه‌های عمرانی توسعه کشور نشان مـی‌دهـد که اگر چه تقریباً در تمامی برنامه‌ها بر ضرورت حفاظت از منابع طبیعی و احیاء و توسعۀ آن تأکید شده است، لکن به اعتقاد اغلب کارشناسان و دسـت‌انـدرکاران منابع طبیعی کشور شدت تخریب این منابع روندی افزایشی داشته و تحت کنترل در نیامده است؛ در واقع عواملی مانند رشـد روزافـزون جمعیـت، تغییـر کـاربری نامتناسب اراضی جنگلی و مرتعی برای تأمین نیازهای توسعه کشور، ناهماهنگی دستگاه‌های اجرایی، حذف مدیریت‌های مردمی به دنبـال ملـی شـدن جنگـل‌هـا و مراتع و جایگزین نشدن مدیریت کارآمد به‌جای آن، عدم توجه به تخصص و شایستگی در مدیریت‌های دستگاه متولی منابع طبیعـی و غیره  از جمله مواردی بوده و هست که در تشدید روند تخریب این منابع تـأثیر داشـته است اما ابهام و نارسایی در قـوانین و مقررات موجود و ضعف حمایت‌های مراجع قضایی از اجرای این قوانین، اثرات مهم‌تری داشته است که نبایستی از آن غافل بود و با آنکه قوانین و مقررات مختلفی در زمینه مالکیـت بـر زمـین و حفظ منابع طبیعی، حمایـت از حقـوق مالکانه و جلوگیری از تغییر کاربری و تصرف غیر قانونی زمین در نظام حقوقی ایران به تصویب رسیده است، اما در عمل مقابله با این معضل در کشور با مشکلات عدیده حقوقی، اجتماعی و اقتصادی رو به رو اسـت (1).

آن‌چه مورد وفاق همه مکاتب و صاحبان اندیشه بوده و سوابق‌تجربی هم آن را تأیید می‌کند این است که رها کردن منابع زیست‌محیطی و نبود حقوق مالکیت خصوصی یا دولتی زمینه تخریب این منابع را فراهم می‌کند (2).

 واقعیت این است که روستاییان و دامداران (اعم از دامداران یکجانشین و کوچ نشین) به دلیل شیوه زندگی و نوع معیشت خود، بهره برداران اصلی و مستقیم منابع طبیعی (مانند اراضی، آب، خاک، جنگل و مرتع) محسوب می‌شوند و علی‌رغم داشتن تنها حدود 38 درصد جمعیت کشور، حدود 90 درصد از عرصه‌های طبیعی کشور را در اختیار دارند (3). با این وجود، استمرار دامداری سنتی و شیوه بهره‌برداری بی‌رویه از منابع‌طبیعی اعم از منابع جنگلی و مرتعی در زمان حال،  از جمله مسایل بسیار مهم در رابطه میان دام و دامداری و منابع طبیعی است که دارای ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی بسیار نابسامانی می‌باشند که تدوین قوانین پیش‌گیرانه و مدونی در سطح ملی را می‌طلبد. دامداری سنتی در کشور به دلیل محدود شدن چراگاه‌ها و زیر کشت رفتن منابع مرتعی،  فشار دام بر مرتع زیاد بوده و روند تخریبی منابع طبیعی ادامه دارد. سیستم غیر اصولی چرا و استفاده بی رویه از مراتع و فقدان آگاهی‌های لازم در این زمینه، موجب تخریب منابع طبیعی کشور می‌گردد (4). بر این اساس، امروزه تحقق توسعه پایدار کشور به‌ویژه در بحث مربوط به نظام سیاست‌گذاری در برنامه‌ریزی روستایی، بدون توجه بـه مسـایل منابع طبیعی و محـیط‌زیسـت میسر نیست و بـا درک ایـن واقعیـت کـه منـابع طبیعـی در کشور ما محدوده بوده و روند تجدید‌ پذیری آن به کندی صورت مـی‌پذیرد و یا گاه به دلیل میـزان تخریـب غیر قابـل احیـاء شـود؛ بنـابراین، مجموعـه اقدامات دستگاه‌های مختلف اجرایی در فرآیند توسعه باید متناسب بـا وضـعیت منابع و با رعایت اصول آینده‌نگری و پایداری کشور انجام گیرد (1). این مقاله با نگاهی به وضع گذشته و موجود منابع طبیعی کشور سعی در بررسی قوانین ناظر بر این منابع در ارتباط با بهره‌برداران بویژه جوامع روستایی و عشایری را دارد و مهم‌ترین مسـایل و مشکلات این بخش و ضعف و ابهام در این قوانین و لزوم بازنگری در آن به اختصار مورد بررسی قرار گیرد

مبانی نظری تحقیق

مفهوم نظام حقوقی

نظام در این اصطلاح یعنی مجموعه‌ای از عناصر به‌هم پیوسته و هدفمند که هدف واحدی را تعقیب کند، و قانون (Law) به مفهوم عام خود، مجموعه قواعدی است که نظام معیشت و زندگی جامعه را تنظیم می کند؛ قواعدی که دولت و ملت، ملزم به رعایت و احترام آن هستند. نظام حقوقى هر جامعه‌اى یعنى مجموعه قاعده‌ها و ضابطه‌هایی که در شرایط جغرافیایى و تاریخى بر پایه خواسته‌ها، نیازهاى اقتصادى، فرهنگى، اجتماعى و سیاسى آن جامعه شکل می‌گیرند.

نظام حقوقی تجسم عینی و خارجی آرمان‌ها، اهداف و مبانی‌حقوق در قالب قوانین و مقررات حقوقی جامعه است که طبقه‌بندیِ آن‌ها، با توجه به تنوع بسیار گسترده و نیز دشواریِ یافتن مالک و معیار طبقه بندی، به مناقشات بسیار انجامیده است (5).

نظام حقوقی ایران

حقوق ایران در سیر تاریخی خود، تحولات شکلی و محتواییفراوانی یافته که هم‌پای تحولات اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی (از قبیل تأسیس دولت‌های پادشاهی جدید، حمله نظامی بیگانگان، اعمال فشار آنان یا انقلاب‌های مردمی) بوده است که این تحولات را به چند دوره طبقه‌بندی کرده‌‎اند.

دوره معاصر حقوق ایران از مشروطه آغاز می‌شود. نهضت‌مشروطه از جهت شکلی، نظام حقوقی ایران را از صورت نانوشته و نامدوّن به صورت حقوقِ نوشته و مدوّن درآورد و از آن پس، قانون، دست کم در ادعا، مبنای تنظیم روابط اجتماعی و دادرسی قرار گرفت؛ البته حرکت به سوی قانونِ نوشته قبل از مشروطه آغاز شده بود.

اولین قانون رسمی، قانون اساسی مشروطیت و سپس متمم آن بود که به ترتیب در سال‌های 1324 و 1325 به تصویب اولین‌دوره مجلس رسید و پس از آن، این مجلس و مجالس مؤسسان و مجالس شورای ملی قوانین بسیار دیگری را به تصویب رساندند.

از حیث ماهوی، در دوره مشروطه به رغم تأکید اصل دوم متمم قانون اساسی بر لزوم مخالفت نداشتن قوانین با احکام اسلام، حرکت به سوی عرفی (سکولار) شدنِ حقوق و فاصله گرفتن از دین شتاب یافت. مثالً قانون مجازات عمومی، مبنای حقوق‌کیفری را به صورتی که در محاکم شرع اجرا می‌شد، دگرگون ساخت. قوانین «اصول محاکمات حقوقی» و قوانین»«اصول و محاکمات کیفری» هم بر مبنای حقوق برخی کشورهای اروپایی تدوین شد. در حقوق خانواده از سنّت‌‎های مذهبی به شدت حمایت می‌شد، اما با تصویب قانون حمایت خانواده، در برخی احکام آن تجدید نظر شد. مقررات امور مالی و قراردادها نیز با پاره‌ای از اصول حقوق اروپایی سازگاری یافت. سیر عرفی شدن قوانین، فاصله گرفتن آن از شرع و حتی تقابل با آن، تا 1357 شمسی ادامه یافت.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، مهم‌ترین تحول بنیادین در نظام حقوقی ایران به لحاظ ماهوی و محتوایی، بازگشت به فقه و قواعد شریعت بود. در این تحول، فقه و قواعد شریعت مبنای قانون یا دست کم معیار مشروعیت آن در هنگام وضع‌قوانین، مرجع تفسیر و تشریح قوانین در هنگام اجرا، و نیز منبع تکمیلی در موارد خلأ قانونی قرار گرفت. منبع مادّی حقوق کنونی ایران شریعت اسلامی است. اما نظام حقوقی ایران از نظر شکلی با حقوقِ نوشته و خانواده حقوق رومی‌ـ‌ژرمنی شباهت دارد.

نخستین منبع اصلی حقوق ایران، قانون است. شریعت و فقه اسلام، عرف، رویه قضایی و دکترین، دیگر منابع حقوق ایران‌اند.

3-1- اقسام قوانین در نظام حقوقی ایران

در نظام حقوقی ایران قانون به مفهوم عام آن انواعی دارد که به‌ترتیب اهمیت عبارتاند از:

1- قانون اساسی، که چهار چوب کلی نظام سیاسی و اجتماعی کشور را مشخص کرده است.

2- قوانین عادی یا پارلمانی، که اصلی ترین و رایج ترین مصداق قانون است و به تأسیسی، امضایی و تفسیری تقسیم می‌شود.

3- قوانین غیر پارلمانی، مانند تصویب نامه‌ها، آیین‌نامه و بخشنامه‌های قوه مجریه و نهادهای خاص، مانند بخش‌نامه‌های صادر شده در قوۀ قضاییه، مصوبات شورای استان، شهر و روستا و تصمیمات کلی و نوعیِ شورای عالی انقالب فرهنگی در حیطه صالحیت آن است (5).

حقوق و قوانین روستایی

حقوق روستایی، شاخه ای از حقوق اساسی و حقوق اداری است که موضوع آن، تنظیم رابطه مردم روستا با مسوولین و مدیران محلی (دهیار و شورای روستا)، حقوق و تکالیف آنها در برابر یک دیگر و اصول، اهداف، وظایف و روش انجام آن‌ها، اداره امور روستا و کیفیت نظارت مسئولین روستا بر رشد موزون و هماهنگ روستا است. قوانین روستایی، مجموعه مقررات وضع شده برای جامعه روستایی است تا به پشتوانۀ آ‌ن‌ها مردم بتوانند زندگی راحت و آسوده‌ای داشته باشند و حقوق طبیعی و اجتماعی آن‌ها حفظ شود.

انواع قوانین روستایی از نظر منشاء:

1-  قوانین عرفی؛ 2. مقررات دینی (شریعت)؛ 3. قوانین مدون (رسمی).

در جامعه روستایی، به دلیل روابط شخصی رو در رو و وابستگی امور مردم به هم، وجه عُرفی هنجارها قوی‌تر بوده است و عرف، نقش مهمی در تنظیم روابط بین مردم داشته است (5).

تعریف و مفهوم منابع طبیعی

منابع طبیعی از ثروت‌های گران‌بهای هر سرزمینی است. در کشورهای گوناگون تلاش شده است تا به روش‌های گوناگون، ارزش این منابع در حساب‌های ملی برآورد شود. برداشت‌ها و تعریف‌های متفاوتی از منابع طبیعی وجود دارد. منابع طبیعی را مجموعه‌ای از مواهب و ثروت‌های خدادادی که به ‌صورت رایگان در اختیار بشر قرار گرفته و آدمی از آن برای تأمین مایحتاج خود بهره می‌گیرد، دانسته و به طور طبیعی به‌ وجود آمده و انسان در پیدایش آن دخالتی نداشته و در صورت استفادۀ‌درست هیچ‌گاه به پایان نخواهد رسید (5). منابع‌ طبیعی به‌‌طور اعم و جنگل‌ها و مراتع به‌طور اخص، در ادبیات توسعه در روزگار ما، بستر حیات و توسعه پایدار محسوب شده و نقش بی‌بدیلی در حفظ منابع پایۀ آب، خاک و گیاه، در بهبود شرایط اکولوژیکی و اریه خدمات زیست‌محیطی و در تولید و تأمین علوفه برای احشام به‌عهده دارند. زندگی جانداران اعم از انسان و یا سایر موجودات، به‌ منابع طبیعی وابسته بوده، همه جانداران با عرصه‌های طبیعی پیوندی ناگسستنی و دیرینه دارند. بدیهی است اگر از این نعمات خدادادی به ‌طرز بهینه و به عبارت روشن‌تر، به‌ شکلی کاملاً علمی بهره‌‌گیری نشود، پیش از آن‌که تصور کنیم به دیگران آسیبی می‌رسد، این انسان است که بیش‌ترین لطمه را می‌بیند (6).

تعریف منابع طبیعی در قانون

به موجب مصوبه مورخه 14/01/1391 مجلس شورای اسلامی، منابع طبیعی عبارت است از همه عرصه و اعیانی جنگل‌ها، مراتع، بیشه‌های طبیعی، اراضی جنگلی، چمن‌زارها، بوته‌زارها، نیزارها، تالاب‌ها، مرداب‌ها، اراضی مستحدث، اراضی ساحلی، اراضی موات، اراضی خالصه، اراضی دولتی، اراضی بیابانی و کوهستانی، کویرها، شنزارها، منابع خاک، آبراهه‌ها، بستر دریاها، دریاچه‌ها، خلیج‌ها، جزایر، جنگل‌های دست‌کاشت، پارک‌های آبخیز، پارک‌های جنگلی، نهالستان‌ها و ایستگاه‌های تولید بذر و نهال و ذخایر ژنتیکی عمومی، زیست‌بوم‌های طبیعی و اجزای آن، جنگل‌ها و مراتعی که در اجرای وظایف سازمان برای احیا، اصلاح و تبدیل منابع ایجاد می‌شود و سایر منابع مشابه که توسط وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌ها و واحدهای تابعه ایجاد شده یا می‌شود (7).

7-1- ارتباط دامداران روستایی و عشایری  با منابع طبیعی

جنگل‌ها از دیر باز محل زندگی روستاییان و جنگل نشینانی بوده که زندگی معیشتی خود را از جنگل تأمین می‌کرده‌اند. جنگل به‌عنوان چراگاه دام، پشتیبان تولید دامداری، عرصه‌ای برای تأمین زمین و تولید کشاورزی و محل تهیة مواد لازم برای ساخت و ساز خانه‌های روستاییان بوده است. از طرفی، پس از ملی‌شدن جنگل‌ها و مراتع در سال 1341، قانون ملی‌شدن تمامی عرصه و اعیان، جنگل‌ها را در اختیار دولت قرار داده است و قانون اساسی جمهوری اسلامی بر آن صحه گذاشته است تا بر اساس مصالح عامه استفاده  شود. فعالیت جنگل‌بانان نیز در این راستا و به‌‌منظور  مدیریت علمی این منبع تجدید پذیر سامان یافت.

با توجه به طبیعت کشور (کوهستا‌ن‌ها، کوهپایه‌ها و دشت‌ها) و جنگل‌های وسیع و مراتع سرسبز، دامداری از گذشته تا کنون قابلیت بالایی در کل کشور داشته و نقش عمده‌ای از نظر درآمد و اشتغال برای عشایر و روستاییان دارد. وجود عوامل طبیعی کوه، کوهپایه و دشت و تنوع اقلیمی و گرایش خاص مردم سبب گردیده است که دامداری به شیوه ییلاق و قشلاق و یا نگهداری در روستاها به روش سنتی متداول باشد. در این نظام چراگاه‌های متعلق به هر ناحیه‌، مشخص و معین است و کسانی که عرفاً و قانوناً دارای حق چرا هستند می‌توانند از مراتع سنتی خود استفاده کنند. عرف معمول در دامداری سنتی بر این است که مرتع مشاع بوده ولی دام دارای مالکیت خصوصی است. مراتع ثبت شده یا نشده عرفاً به افراد و طوایف و گروه‌های معین تعلق دارند که می‌توانند از آن استفاده کنند. دامداران‌سنتی بر اساس زمان معینی دام خود را در حوزه‌های طبیعی و جغرافیایی نگهداری می‌کنند.

از طرفی، روستاییان و دامداران (اعم از دامداران یکجانشین و کوچ نشین) به دلیل شیوه زندگی و نوع معیشت خود، بهره برداران اصلی و مستقیم منابع طبیعی (مانند اراضی، آب، خاک، جنگل و مرتع) محسوب می‌شوند و علی‌رغم داشتن تنها حدود 38 درصد جمعیت کشور، حدود 90 درصد از عرصه‌های طبیعی کشور را در اختیار دارند (3). در مورد دامداری 82 درصد بز و بزغاله، 2/84 درصد گوسفند و  بره و  نیز 90 درصد گاو و میش موجود، در نواحی روستایی کشور و عشایری قرار دارند که این‌داده‌ها روابط منابع طبیعی و دامدرای را به خوبی نشان می‌دهد (8). استمرار دامداری سنتی و شیوه بهره‌برداری بی‌رویه از منابع طبیعی اعم از منابع جنگلی و مرتعی در زمان حال،  از جمله مسایل بسیار مهم در رابطه میان دام و دامداری و منابع‌طبیعی است که دارای ریشه های فرهنگی و اجتماعی بسیار نابسامانی می باشند. دامداری سنتی در کشور به دلیل محدود شدن چراگاهها و زیر کشت رفتن منابع مرتعی،  فشار دام بر مرتع زیاد بوده و روند تخریبی این منابع طبیعی ادامه دارد؛ سیستم غیر اصولی چرا و استفاده بی رویه از مراتع و فقدان آگاهی‌های لازم در این زمینه، موجب تخریب منابع طبیعی کشور می‌گردد (4).

در مدیریت علمی جنگل پیش‌بینی می‌شود که عرصه‌های بهر‌ه‌برداری شده باید بر اثر زادآوری طبیعی یا نهال‌کاری، دوباره به جنگلی با درختان مرغوب تبدیل شود اما حضور دام اهلی در جنگل مانع از انجام این کار است. بنابراین، دامداری حجم‌چشم‌گیری از پیشینۀ سیاست‌گذاری و  بررسی علل تخریب جنگل‌ها را به خود اختصاص می‌دهد، به‌طوری  که با کنکاش منابع موجود، تقریباً همة جنگل‌بانان، بهره‌برداران معیشتی را عامل تخریب جنگل دانسته‌اند؛ به طوری که در نهایت یکی از بارزترین سیاست‌های اجرایی ادارة جنگل‌های شمال، خروج دام و دامداران جنگل‌نشین از عرصة جنگل‌ها با هدف تولید چوب برای مصرف صنایع است اما این سیاست در عمل چندان موفق نبوده و از طرف دیگر سیر تخریب جنگل‌ها همچنان ادامه یافته است (9).

وضع گذشته منابع طبیعی کشور

در حدود نیم قرنی، که از مدیریت منابع طبیعی کشور می‌گذرد، تلاش‌های متعددی برای مدیریت منابع طبیعی و بهبود وضعیت آن‌ها انجام گرفته است که در دست‌یابی به اهداف مورد نظر کاملاً موفق نبوده  یا این‌که ارزیابی درستی از نتایج آن‌ها نشده است (10).  در کشور ما منابع طبیعی تجدید شـونده را جنگـل‌هـا، مراتـع، آب، خـاک و تنـوع گونه‌ای تشکیل می‌دهد. در این بین، جنگل‌ها و مراتع به دلیل گستردگی وسعت و ارزش آن‌هــا از اهمیــت ویــژه‌ای برخوردارنــد و حفاظــت و احیــاء ایــن منــابع از مهم‌ترین وظایف آحاد جامعه به شمار می‌رود. قانون اساسـی در اصـل چهـل و پنجم با استناد به آیه نخست از سوره انفـال، مالکیـت جنگـل‌هـا، مراتـع (اعـم از مشجر و غیرمشجر)، بیشه‌های طبیعی، دریاها، رودخانه‌ها، کوه‌ها را بـه‌عنـوان انفال و جزو اموال عمومی شناخته و مالکیـت آن را در اختیـار دولـت قـرار داده است. همچنین اصل پنجاهم قانون‌اساسـی، حفاظـت از محـیط‌زیسـت را وظیفـه همگانی قلمداد نموده و بر ممنوعیت فعالیت‌هـای مخـرب آن تأکیـد دارد. نگـاهی تاریخی به مجموعه اقدامات و برنامه‌های عمرانی توسعه کشور نشان مـی‌دهـد که اگر چه تقریباً در تمامی برنامه‌ها بر ضرورت حفاظت از منابع طبیعی و احیاء و توسعه آن تأکید شده است لکن به اعتقاد اغلب کارشناسان و دسـت انـدرکاران منابع طبیعی کشور شدت تخریب این منابع روندی افزایشی داشته و تحت کنترل در نیامده است. در واقع، عواملی مانند رشـد روزافـزون جمعیـت، تغییـر کـاربری نامتناسب اراضی جنگلی و مرتعی برای تأمین نیازهای توسعه کشور، ناهماهنگی دستگاه‌های اجرایی، حذف مدیریت‌های مردمی به دنبـال ملـی‌شـدن جنگـل‌هـا و مراتع و جایگزین نشدن مدیریت کارآمد به جای آن، ابهام و نارسایی در قـوانین و مقررات موجود و ضعف حمایت‌های مراجع قضایی از اجرای این قوانین، عدم توجه به تخصص و شایستگی در مدیریت های دستگاه متولی منابع طبیعـی و  از جمله مواردی بوده و هست که در تشدید روند تخریب این منابع تـاثیر داشـته است (1).

وضع موجود منابع طبیعی کشور

جنگل‌ها

جنگل‌ها در حال حاضر حدود 31 درصد سطح زمین را پوشیده‌اند، در حالی‌که که قبل از انقلاب صنعتی در جهان حدود 66 درصد جنگل وجود داشته است و این در حالی است که روند تخریب جنگل همچنان ادامه دارد، شاید در آستانه نابودی است. از دیرباز جنگل به عنوان منبع مهم برای تامین غذا، چوب، هیزم برای تولید گرما و تنوع زیستی بوده است (11). به‌علاوه، یکی از منابع تأمین درآمد کشور، منابع طبیعی و جنگل‌ها می‌باشند . جنگل‌ها از املاک خالصه خالص می‌باشند (12). واقعیت این است که ظرف 40 سال گذشته تقریبا یک‌سوم جنگل‌های کشور از بین رفته، مساحت حدود 20‌میلیون هکتاری به 12 میلیون هکتار تقلیل یافته و با توجه به این‌که تنها 3/7 درصد سطح کشور پوشیده از جنگل است، ما در روزمره کشورهای فقیر از نظر پوشش جنگلی قرار داریم (13).  برآوردها نشان می‌دهد که حـدود ١٢ میلیـون هکتـار از سـطح کشـور از جنگـل پوشیده شده است. البته این سطح اراضی جنگلی را نیز شامل می شود و چنان‌چه اراضی جنگلی را لحاظ ننماییم سطح جنگل‌ها به ٧/٣ میلیـون هکتـار تقلیـل مـی‌یابد. در تقسیم‌بندی‌های متـداول، تنهـا بخشـی از جنگـل‌هـای شـمال کشـور بـا سطحی معادل ١/٣ میلیون هکتار، جزء جنگل‌های تولیـدی یـا تجـارتی محسـوب می‌شود و مـابقی را بایـد تحـت عنـوان جنگـل‌هـای حفـاظتی طبقـه بنـدی نمـود. برآوردها نشان می‌دهد که علی‌رغم اندک بودن سطح جنگل‌های تولیدی، سـالانه حدود ٩/٢ میلیون متر مکعب چوب کـه عمـدتاً بـرای نیازهـای تـأمین سـوخت و مصارف روستایی است از سطح جنگل‌هـای کشـور (اعـم از شـمال و خـارج از شمال) برداشت می‌شود. علاوه بر ایـن، عوامـل دیگـری چـون حضـور گسـترده جنگل‌نشینان در عرصه‌های جنگلی، دامداری و زراعت در جنگل، تصرف اراضی جنگلی و تغییر کاربری آن بر شدت تخریب جنگل‌ها افزوده است (1).

مراتع

در سه دهه اخیر منابع طبیعی تجدید شونده به‌ویژه مراتع به‌شدت تخریب شده به‌طوری که کشور را با بحرانی عمیق مواجه نموده است. تخریب و انهدام مراتع کشور ما را با دشواری های سهمگینی نظیر سیل‌های ویران‌گر، کمبود آب شهرها، طوفان‌های خاک و شن‌های روان و بالاخره آلودگی محیط زیست روبرو خواهد کرد. مراتع اکوسیستم هایی طبیعی هستند که مشخصه اصلی آنها پوشش گیاهی بومی می‌باشد و بیشترین سطح کره زمین به مراتع اختصاص یافته به‌نحوی‌که مراتع 43%، جنگل‌ها 18%، اراضی کشاورزی20%، مناطق مسکونی- صنعتی 4% و اراضی بدون استفاده ( مانند یخچال‌ها و قلل کوه‌ها ) 15% سطح زمین را پوشانده‌اند (14).

از وسعت و نوع مراتع کشور، ارقام و انواع مختلفی اریه شده اسـت. تـازه تـرین آمارهـا سطح ٩٠ میلیون هکتار مراتع کشور را به سه دسته تقسـیم کـرده اسـت. مراتـع خوب تا متوسط با سطحی معادل ٩/٣ میلیون هکتار، مراتـع متوسـط تـا ضـعیف 37/٣ میلیــون هکتــار و مراتــع ضــعیف تــا خیلــی‌ضــعیف ٤٣/٤ میلیــون هکتــار است. آمارهای اریه شده توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور حاکی از وابستگی معیشت ٩٠٠ هـزار خـانوار عشـایری و روسـتایی بـه مراتـع کشـور و استفاده ٧٠ تا ٨٣ میلیون واحد دامی از این‌منابع در طول سال است. با توجه بـه این‌که در مهم‌ترین شرایط، مراتـع کشـور تـوان تولیـد سـالانه ١٠/٧ میلیـون تـن علوفه خشک قابل استفادۀ دام را دارد، و این میزان علوفه، تنها جواب‌گوی نیازهای غذایی ٣٧ میلیون واحد دامی برای مدت ٧‌ماه در طول سال است، وجود عـواملی مانند چرای بیش از ظرفیت تولید مراتع، تامین نیازهای سوخت بهـره‌بـرداران و عشایر از گیاهان مرتعی، تغییر کاربری اراضی مرتعی به تخریب مراتـع کشـور روندی تشدید یابنده بخشیده است کـه ایـن‌موضـوع بـه بیابـانی شـدن سـطوح گسترده‌ای از کشور خواهد انجامید. از جمله راهکارهایی که در طول برنامه‌های پنج ساله توسـعه کشـور بـرای بهبود وضعیت مراتع مورد عمل قرار‌گرفته، واگذاری حق بهره‌برداری از مراتـع به بهره‌برداران عرفی در قالب اجـرای طـرح‌هـای مرتـع‌داری اسـت کـه در‌حـال حاضر برای حدود ٢٢ میلیون هکتار طرح‌های مدیریت مرتع تهیـه شـده اسـت  که حدود ۱۱ میلیون هکتار آن با مشارکت بهره‌برداران در حال اجراست. اجرای این طرح تا حدودی توانسته روند تخریب را کاهش دهد (1).

بیابان

آمارهای موجود نشان می دهد اراضی بیابانی و کویری کشور با سطحی معادل٣٤ میلیون هکتار، 7/20 درصد از گستره کشـور را پوشـانیده اسـت. هرچنـد بـا تعریفی که برای «پدیدۀ بیابان‌زایی» وجود دارد، باید سـطوح بسـیار وسـیعی از مراتع، اراضی کشاورزی و جنگل‌های کشور که در خطر تبدیل شدن به بیابان هستند را نیز به مساحت مزبور اضافه نمود. در سال ١٣٨١، سـازمان جنگـل‌هـا، مراتع و آبخیزداری کشور، مطالعات شناسـایی کـانون‌هـای بحرانـی تحـت تـأثیر پدیده شن‌های روان (فرسایش بادی) را به اتمام رسانده اسـت. بـر اسـاس ایـن مطالعات، 19/7 میلیون هکتار از اراضی ١٢ استان کشور درگیر پدیـده شـن‌هـای روان هستند. از این سطح، حدود ٧ میلیون هکتار بحرانی شناسایی شـده و نیـاز به عملیات تثبیت دارند. نگاهی به تاریخچه اقداماتی که در زمینه بیابـان زدایـی و تثبیت شن در سطح کشور انجام شده است نشان می‌دهد که از سال ١٣٣٤ انجام عملیات تثبیت شن‌های روان و بیابان‌زدایی به ویژه در اطـراف شـهرهای بـزرگ مانند کرمان، یزد، سبزوار و غیره مورد تأکید قرار گرفته و ماحصل آن ایجـاد بـیش از ٢ میلیون هکتار جنگل‌های دست کاشت بیابانی است. علی‌رغم گسـترش پدیـدۀ خشکسالی و توجه جهانی به امر مبارزه با بیابان‌زایی، گزارشات موجـود حـاکی از کاهش قابل ملاحظه عملیات بیابان‌زدایی در سال‌های اخیـر اسـت. شـایان ذکـر است کشور ایران در سال ١٣٧٥ با تصویب مجلس شـورای اسـلامی بـه عضویت «کنوانسیون مقابله با بیابان‌زایی و خشکسالی» درآمده است. بر اساس این کنوانسیون، کشـورهای عضـو مکلـف شـده‌انـد برنامـه عمـل  برای مبارزه با بیابان‌زایی را تـدوین و بـه‌اجـرا گذارنـد. از آن تاریخ تاکنون پیش‌نویس برنامۀ عمل یا اقدام ملی مبارزه بـا بیابـان‌زایـی تـدوین شده است لیکن از تصویب و اجرای آن در سطوح کلان اجرایی کشور که حیطـه آن از شرح وظایف وزارت جهاد کشاورزی فراتر است خبری نیست (1)،

4-9-1- آبخیزداری

هر چند آبخیزداری جزء منابع نیست لیکن با توجـه بـه تعریـف آن: «علـم و فـن مدیریت بهینۀ سرزمین با تأکید بر حفاظت منابع آب و خاک» در این حیطه مـورد بررسی قرار می‌گیرد. سطح حوزه‌‎های آبخیز کشور بر اساس تعاریف مختلـف بین ١٠٠ تا ١٣٠ میلیون هکتار برآورد می‌شود. از این میزان حـداقل ٣٥ میلیـون هکتار در حوزه آبخیز سدهای کشور واقع‌شده است و مـابقی در حـوزه آبخیـز رودخانه‌های مرزی و یا خارج از حوزه سدها قراردارند. با توجه به اینکه کشور ایران به‌دلیل از بین رفتن پوشش گیاهی و تخریب سرزمین از نرخ‌بسیار بـالایی در میزان فرسایش خاک در مقایسه با متوسط‌جهانی برخـوردار اسـت، فعالیـت‌های آبخیزداری توجه ویژه‌ای را می‌طلبد. آمارهای موجود نشـان مـی‌دهـد کـه تاکنون کمتر از ١٣ درصد از حوزه آبخیز سدها معادل 2/3 میلیـون هکتـار و در خارج از حوزه سدها 5/12میلیون هکتار معادل ٢٧ درصد حوزه های مورد نیـاز تحت پوشش عملیات آبخیزداری قرار گرفته است. این آمارها گویای این واقعیـت است که در برنامه‌ریزی‌های توسعه، به آبخیزداری توجه جـدی نشـده اسـت. در برنامه‌های اول تا سوم توسعه، احداث سدهای بزرگ و متوسط مورد تأکید قرار گرفت لکن سرمایه‌گذاری بر روی مسـایل کنتـرل فرسـایش خـاک در بالا دسـت سدهای کشور و جلوگیری از رسوب‌گـذاری در دریاچـۀ سـدها بسـیار انـدک و نامتناسب بوده است (15).

نظام حقوقی مالکیت زمین در ایران

قبل از انقلاب اسلامی، اراضی کشور به سه دستۀ اراضی دولتی، اراضـی متعلـق بـه خاندان شاهنشاهی و اراضی خصوصی (اربابی) تقسیم‌بندی می‌شـدند؛ بعـد از انقـلاب اسلامی، با‌مصادره اموال خاندان شاهنشاهی به نفع دولت جمهوری اسـلامی ایـران در حال حاضر نوع مالکیت اراضی ایران به دو‌دسته اراضی متعلـق بـه دولـت (اشـخاص حقوقی یا حقوق عمومی) و اراضی متعلق به افراد و اشخاص خصوصی قابل‌تقسیم‌بندی است (16).  برای مطالعه و درک نظام حقوقی مالکیت اراضی در ایران بایـد بـه روابـط میـان مالکیت اراضی بخش عمومی و بخش خصوصی و سرگذشت سیاست‌هـای تقنینـی در این زمینه به سال‌های دهۀ نخست قرن شمسی و همچنـین آمـوزه‌هـای فقهـی (انفـال، حیازت مباحات و غیره) رجوع نمود. قانون اصلاحات ارضی مصوب 1339 در این زمینـه نقطه عطف محسوب می‌شود که طی آن ضمن شناسایی مالکیـت خصوصـی، قواعـد و حداقل‌هایی برای مالکیت اراضی اتخاذ شد. ماده 2 این قانون، مقـرر مـی‌کـرد حـداکثر مالکیت‌زمین هر شخص در تمام کشور اعم از قطعات متصل یا مجزی مجموعاً چهـار صد هکتار (آیش و زیر کشت) از اراضی آبی و یا هشتصد هکتار (آیش و زیـر کشـت ) از اراضی دیم و بایر و یا مقداری زمین آبی و دیم و یا بایر است که مجموع آن‌ها نبایـد از حداکثر زمین دیم و بایر مجاز تجاوز کند (هر هکتار آبی - معادل دو هکتـار دیـم و بایر محسوب خواهد شد) و مالک می‌تواند به میل خود زمین مورد تشخیص خود را به مقدار معین فوق از اراضی متعلق به خود انتخاب نماید. علاوه بر این مصوبه، می‌توان از تصویب‌نامه قانون ملـی شـدن جنگـل‌هـای کشـور مصوب 27/10/1341 نام برد. ماده 1 و تبصره ذیل آن از کلیدی ترین مواد هستند کـه بـه موجب آن، از تاریخ تصویب این مصوبه قانونی، عرصه و اعیانی کلیه جنگل‌هـا و مراتع و بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی کشور جز و اموال عمومی محسوب و متعلـق به دولت است ولو این‌که قبل از این تاریخ، افراد آن را متصـرف شـده و سـند مالکیـت گرفته باشند. حفظ، احیاء و توسعه منابع فوق و بهره‌برداری از آن‌ها بـه عهـده سـازمان جنگل‌بانی ایران است.

در این رابطه، ریشه پدیده زمین‌خواری را می‌توان در تبصره یک این ماده جستجو کرد. به موجب این تبصره، سازمان جنگل‌بانی مجاز است بهره‌برداری از منابع فوق را راساً عهده‌دار شده و یا با انعقاد قراردادهای لازم به عهده اشخاص واگذار کند. در مـورد مالکیـت اصـلی اراضی نیز  با توجه به قوانین و مقررات موجود می‌توان گفت که مالکیت اراضی شهری و موات در اصل متعلق به دولت است. به‌جزء مـواردی کـه در جریـان واگـذاری‌هـا بـه اشخاص خصوصی منتقل شده‌اند. از جمله اراضی موات، ملی و بایر با توجه به قوانین فعلی در اختیار دولت جمهوری اسلامی ایران است. به‌عنوان مثال، ماده 6 قـانون زمـین شهری در این‌خصوص مقرر می‌دارد: «کلیه زمین‌های مـوات شـهری اعـم از آن‌کـه در اختیار اشخاص یا بنیادها و نهادهای انقلابی دولتی و یـا غیـر دولتـی باشـد در اختیـار دولت جمهوری اسلامی است و اسناد و مدارک مالکیت گذشـته ارزش قـانونی نـدارد. ادارات ثبت اسناد و املاک مکلفند به درخواست وزارت مسکن و شهرسازی اسناد آن‌ها را به نام دولت صادر نمایند مگر آن‌که از‌تاریخ 22/11/1357 توسط دولت واگذار شده باشد. بر طبق ماده 3 قانون اراضی مستحدث و سـاحلی مصـوب 29/4/1354 "کلیـه اراضی مستحدث کشور متعلق به دولت است و اشـخاص حـق تقاضـای ثبـت آن‌هـا را ندارند و در صـورتی کـه نسـبت بـه اراضـی مـذکور درخواسـت ثبـت شـده باشـد آن درخواست باطل و ادارات ثبت محل مکلفند تقاضای ثبت اراضـی مزبـور را از وزارت کشاورزی و منابع طبیعی یا سایر سازمان‌های دولتی که در آن‌ها تصرفاتی دارنـد بـا تأییـد وزارت کشاورزی و منابع‌طبیعی بپذیرند" (17).

نظام حقوقی مالکیت اراضی و پدیده زمین خواری

با آن‌که قوانین و مقررات مختلفی در زمینه مالکیـت بـر‌زمـین، حمایـت از حقـوق مالکانه و جلوگیری از تغییر کاربری و تصرف غیر‌قانونی زمین در نظام حقوقی ایران به تصویب رسیده است اما در عمل مقابله با شیوع پدیـده موسـوم بـه زمـین خـواری در کشور با مشکلات عدیدۀ حقوقی، اجتماعی و اقتصادی رو به رو اسـت. اساسـاً یکـی از مشکلات عمده در این زمینه، فقدان تعریفی روشن از این پدیده ضد اجتمـاعی و چنـد بعدی بودن عوامل آن است. در قوانین موضوعه ایران عنوان مجرمانـه‌ای تحـت عنـوان "زمین‌خواری" وجود ندارد و این اصطلاح بیشتر در عرف اداری و اجتماعی رواج پیـدا کرده است. با این حال می‌توان مصادیق این جرم را چنین بیان کرد: جعل سند، تصرف اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها و منابع طبیعی، تغییر کاربری اراضی زراعی بـاغ‌هـا و تبدیل آن‌ها به اراضی بایر و در نهایت الزام مراجع قانونی به تجویز تغییر کاربری و تغییر کاربری اراضی داخلی در محدوده خدمات شهرها از طریق جلب موافقت شهرداری‌هـا و کمیسیون موضوع ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی بـه منظـور فـروش آنهـا بـه قیمتی بالاتر است. بنابراین در هر عمل زمین‌خواری حداقل دو عنصر مادی تغییر غیر‌قـانونی کاربری زمین و تصرف غیر‌قانونی زمین وجود دارد که ممکن است همراه با هم و یا به صورت مجزا انجام بگیرند (16). قوانین و مقررات جزایی ایران به صورت مستقیم "زمـین‌خـواری " را جـرم انگـاری نکرده‌اند اما تحت عناوین مجرمانه متعددی مانند تغییر غیر قـانونی کـاربری و تصـرف غیر قانونی زمین‌های عمومی، زمینۀ حقوقی لازم را برای مقابله با این عمل ایجاد کرده‌اند (17). از جمله برخی از مهم‌ترین این قوانین که ارتباط بیشتری با منابع طبیعی دارد عبارتند از:

- تصاحب غیر قانونی اراضی ملی و دولتی (ماده 690 قانون مجازات اسلامی): "هر کس به وسیله صحنه‌سازی از قبیل پی‌کنی، دیوارکشی، تغییر حد فاصـل، امحـای مـرز، کرت‌بندی، نهرکشی، حفر چاه، غرس اشجار وزارعت و امثال آن به تهیه آثار تصرف در اراضی مزروعی اعم از کشت شده یا در آیش زراعی، جنگـل‌هـا و مراتـع ملـی شـده، کوهستان، باغ‌ها، قلمستان‌ها، منابع آب، چشمه‌‎سارها، انهار طبیعی و پـارک‌هـای ملـی، تأسیسات کشاورزی، دامداری، دامپروری، کشت و صنعت و اراضی موات و بایر و سایر اراضی و املاک متعلق به دولت یا شرکت‌های وابسته به دولت یا شهرداری‌هـا یـا اوقاف و همچنین اراضی و املاک و موقوفات و محبوسـات و اثـلاث باقیـه کـه بـرای مصارف عام‌المنفعه اختصاص یافته یا اشخاص حقیقی یا حقوقی به‌منظـور تصـرف یـا ذی‌حق معرفی کردن خود یا دیگری، مبادرت نماید یـا بـدون اجـازه سـازمان‌حفاظـت محیط‌زیست یا مراجع ذی‌صلاح دیگر مبادرت به عملیاتی نمایـد کـه موجـب تخریـب محیط‌زیست و منابع طبیعی گردد یا اقدام به هر گونه تجاوز و تصرف عدوانی یا ایجاد مزاحمت یا ممانعت از حق در موارد مذکور نماید به مجازات یـک مـاه تـا یـک سـال حبس محکوم می‌شود. دادگاه موظف است حسب مورد رفع تصرف عـدوانی یـا رفـع مزاحمت یا ممانعت از حق یا اعاده وضع به حال سابق نماید".

- تجاوز به جنگل‌ها ( ماده 55 قانون حفاظـت و بهـره‌بـرداری از جنگـل‌هـا و مراتـع مصوب 25/05/1346):  "هر گونه تجاوز به جنگل‌ها و مراتع و بیشه‌ها و اراضی جنگلـی ملی شده ممنوع است و  بر حسب مورد مشمول مقـررات قـانون جلـوگیری از تصـرف عدوانی خواهد بود".

- تغییر کاربری زمین (ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها): "به منظـور حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و تداوم و بهره‌وری آنها از تاریخ تصویب ایـن قانون، تغییر کاربری اراضی زراعی و بـاغ‌هـا در خـارج از محـدوده قـانونی شـهرها و شهرک‌ها جزء در موارد ضروری ممنوع می‌باشد" (1). بدیهی است با عنایت به سودآوری زیاد بخش مسکن و زمین و انگیزه‌بالای فرصت‌طلبان در این بخش در کسب منافع زودهنگام و نامشروع، پدیده منفور زمین خواری همچنان در آینده نیز به‌عنوان تهدید و چالشی محرز دامان بسیاری از عرصه‌های بی پناه منابع طبیعی به‌خصوص در نواحی خوش آب و هوا و اطراف شهرها و نواحی صنعتی و دارای ارزش و قیمت بالا را خواهد گرفت (18).

واگذاری اراضی و آثار آن بر تخریب منابع طبیعی

از مهم‌ترین مسایلی که با اصل حفظ منـابع طبیعـی در تضـاد بـوده و منجـر بـه تخریب آن در سطوح گستردهای شده است، موضوع واگذاری عرصه‌های منـابع طبیعی و تبدیل آن به کاربری‌های مختلف است. هـر چنـد ایـن موضـوع بررسـی‌دقیق و همه جانبه‌ای را می‌طلبد، لکن نبود مطالعات کافی و عدم وجود ضـوابط و معیارهــای مشــخص آمایشــی و زیســت‌محیطــی در امــر واگــذاری قــانونی عرصه‌ها، گویای واقعیت مزبور است. نگاهی گذرا به واگذاری‌های انجام شده که اغلب آن‌ها به استناد قوانین انجام شده است نشان می‌دهد که پس از ملی شـدن جنگل‌ها و مراتع کشور، ضوابط و معیارهای فنـی و زیسـت‌محیطـی مبتنـی بـر مدیریت سرزمین و کاربری بهینه اراضی آنچنان کـه بایـد و شـاید مـدنظر قـرار نگرفته و نمی‌گیرد. بخش‌های مختلـف اقتصـادی، اجتمـاعی و انتظـامی همـواره طالب توسعه کمی دستگاه‌ها و زیر‌بخش‌های خود بوده و در این میـان اراضـی ملی که به‌عنوان انفال و به صورت ودیعه برای نسل‌های آینده به نسـل حاضـر سپرده شده است، رو‌به‌زوال گذاشته است. از طرف دیگر، علاوه بر واگـذاری و تغییر کاربری قانونی اراضی منابع طبیعی، تصرف غیرقـانونی و تجـاوز بـه ایـن عرصه‌ها، شدت تخریب را توسعه بخشیده است. در این میان، نقش قوانین مختلف در واگذاری عرصه‌ها و بسترسازی برای تصرف و تخریب عرصه‌‎های جنگلی و مرتعی و همچنین عدم اجرای به موقع قوانین از اهمیت خاصی برخوردار است زیرا که به رغم گذشت بیش از ٤٠ سال از ملی شدن جنگل‌ها و مراتع، هنـوز از لحـاظ حقوقی وضعیت این منابع به‌طور کامل مشخص نگردیـده اسـت و حـدود و ثغـور عرصه‌های ملی از مستثنیات حقوقی اشـخاص حقیقـی و حقـوقی منفـک نیسـت. شاهد این مدعی پیش بینی بند (ج) ماده ٦٩ لایحه برنامه چهارم است که در آن بر اتمام عملیات نشده ممیزی اراضی و تفکیک مستثنیات و اخذ اسناد اراضی ملی و دولتی تا پایان برنامه چهارم تأکید شده است. همچنین علی‌رغم تعیین مجازات برای تصرف اراضی منابع طبیعـی موضـوع ماده ٥٥ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع، به‌دلیل عدم اجرای این قانون و طرح مباحثی چون ایجاد اشتغال و خودکفایی در محصولات کشـاورزی طی ٢٥ سال اخیر حداقل ٧٦٧ هزار هکتار از عرصه منابع طبیعی مورد تجـاوز و تصرف قرار گرفته است. گزارشات ارایه شده توسط سازمان جنگـل‌هـا و مراتـع کشور نشان می‌دهد که از این میزان حدود ٦٩ هزار هکتار را عرصه‌های جنگلی و ٦٩٨ هزار هکتار مـابقی عمومـاً از مراتـع کشـور بـوده اسـت. ذکـر ایـن نکتـه ضروری است که آمار فوق، بر پایه پرونـده تخلفـاتی اسـت کـه از طـرف ادارات منابع طبیعی تشکیل شده است و با توجه به ضعف تشـکیلاتی و کمبـود پرسـنل حفاظتی، سطوح وسیع دیگری را  نیز می‌توان متصور شد که مورد تصرف واقع شده است. در خصــوص اثــر قــوانین بــر تخریــب جنگــل‌هــا و مراتــع و تبــدیل آن بــه کاربری‌های غیر، نیز می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

   • تصویب ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضـوع اجـرای ماده ٥٦ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع- مصـوب 29/02/1367 مجلس شورای اسلامی، آراء صادر شده توسط کمیسـیون‌هـای موضـوع مـاده (56) را تا قبل از سال ١٣٦٧ غیرشرعی تشخیص و به اشخاص ذی‌نفع اجـازه داد تا نسبت به آراء قطعی اراضی ملی شده اعتراض نمایند. تصـویب ایـن قـانون در عمل باعث گردید در‌سطح کشور بیش از ٥٠٠ هـزار هکتـار از اراضـی کـه قـبلاً به‌طور قطعی، منابع ملی تشخیص داده شده بود، به‌عنوان مستثنیات شناخته شود و مالکیت آن از دولت سلب گردد. این‌موضوع علاوه بر کاهش سطح عرصه‌های منابع ملی، باعث درگیری بیش از حد ادارات منابع طبیعی شده است به نحوی که بیش از ٧٠ درصد فعالیت‌های این دستگاه که قاعدتاً باید صرف امور حفظ، احیاء و توسعه منابع طبیعی شود، بر روی جنبـه‌هـای حقـوقی و مالکیـت زمـین متمرکز شده و از وظیفه‌اصلی بازمانده است. گزارش ارایه شده توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری نشان می‌دهد طی سـال‌های ١٣٧٢ لغایـت ١٣٨٢، در اجرای ماده واحده مزبور، حدود ١٣ میلیون هکتار اراضی مـورد اعتـراض واقـع شده است؛ طی این دوره زمانی حدود ٦٠ هزارفقره رای صادر شده که نتیجه آن کاهش ٣٤٥ هزار هکتار از سطح اراضی ملی و افزایش آن به مسـاحت مسـتثنیات کشور بوده است.

• • در اجرای لایحه قانونی اصلاح قانون نحوه واگـذاری و احیـاء اراضـی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصـوب ١٣٥٩ شـورای انقـلاب، تـا پایـان سـال١٣٨٢، بیش از ١٣٠٠ هزار هکتار از اراضی ملی و دولتـی بـه اشـخاص حقیقـی و حقوقی واگذار شده است که ٤٠ درصد آن بـرای اجـرای طـرح‌هـای کشـاورزی بوده و مابقی آن در اجرای ماده ٣٢ آئین نامه اجرایی لایحه قانون مزبـور بـرای اجرای طرح‌های غیر‌کشاورزی اختصاص یافته است. همچنین بیش از ٨٤٠ هزار هکتار دیگر از عرصه‌های منابع طبیعی در اجرای مواد قانونی دیگر ماننـد مـاده٧٥ قــانون وصــول برخــی از درآمــدهای دولــت، مــاده ٣٤ قــانون حفاظــت و بهره‌‌برداری از جنگل‌ها و مراتع‌کشور و ماده ٢٩ دستورالعمل ضوابط و شرایط واگذاری اراضی ملی و دولتی، به اشخاص حقیقی و حقوقی واگـذار شـده اسـت. ملاحظه می‌گردد که در مجموع ٢١٨٠ هزار هکتـار دیگـر از عرصـه‌هـای منـابع طبیعی علاوه بر سطوح تبدیل شده در بند (١)، واگذار و تغییر کاربری یافته است.
• • قانون اصلاح ماده (٣٤) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتـع کشور نیز از دیگر مواردی اسـت کـه بـا‌هـدف کـاهش پرونـده‌هـای مفتوحـه و بلا‌ تکلیف اراضی تصـرف شـده در مراجـع قضـایی در سـال ١٣٧٣ بـه تصـویب رسیده است؛ این قانون علاوه بر آنکه مجوز قانونی واگذاری ارضـی ملـی تحـت تصرف را صادر نمود، نه تنها باعث کاهش تخریب نشد بلکه بسیاری از افراد که شاهد تصرف اراضی منابع طبیعی بودند با مشـاهده رونـد واگـذاری قـانونی آن اراضی به متجاوزین، به فکـر تصـرف افتادنـد و بخشـی از عرصـه‌هـای منـابع طبیعی که تا آن زمان از گزند تجاوز مصون مانده بود بـا‌ایـن رویکـرد تخریـب شد. از طرف دیگر، برخی از متجاوزین به امید تمدید و اصلاح قانون همچنـان بـه کار خود ادامه می‌دهند. جالب توجه این‌که در حال حاضر در برخی مناطق بـه‌ویژه شمال کشور افرادی که بـه تصـرف و تخریـب منـابع‌طبیعـی مـی‌پردازنـد صرفاً به انگیزه تشکیل پرونده تخلف و ثبت آن در مراجع قضایی مبادرت به این عمل می‌نمایند و امیدوارند در آینده این پرونده، مدرکی معتبر بـرای واگـذاری و تصرف قانونی آنان شود. مواردی که در صدر بدان اشاره شد، صرفاً به تآثیر قـوانین در واگـذاری و تبدیل عرصه‌های منابع طبیعی پرداخته است و جای آن دارد که عوامل دیگری مانند جایگاه دستگاه متولی منابع طبیعی کشور و تغییـرات شـدید تشـکیلاتی در طـول تاریخ فعالیت آن، نا متجانس بودن وظیفه حفـظ، احیـاء، توسـعه و بهـره‌بـرداری اصولی از منابع طبیعی با سایر وظـایف کـه بـر عهـده وزارت جهـاد کشـاورزی اســت- ماننــد افــزایش تولیــد محصــولات زراعــی و بــاغی و یــا تولیــد و تــأمین فرآورده‌های دامی که تحقق این وظـایف در صـورت عـدم بهـره ‌وری و افـزایش راندمان در واحد سطح، مستلزم تغییر کاربری گسترده عرصه‌های منابع طبیعی و تبدیل آن به اراضی زراعی و باغی است و یا بـر تـأمین علوفـه دام از مراتـع و بهره‌برداری بیش از ظرفیت مراتع تاکید دارد،  نیز مـد نظر قـرار گرفتـه و به‌طـور مفصل مورد کنکاش قرار گیرد. واقعیت آن است که مباحث و شعارهایی که به فراخور نیازهای کوتاه مـدت جامعه مطرح می‌شود مانند ایجاد اشتغال در بخـش کشـاورزی و خودکفـایی در محصولات کشاورزی و توسعه بی‌رویه باغات در سطح کشور بـه دلیـل مزیـت‌های اقتصادی، چنانچه بدون مطالعه و ارزیابی اثرات آن در بلند مدت مورد عمـل قرار گیرد، نتیجه‌ای جز تخریب بیش از پیش منـابع پایـه‌ای کشـور در بر نخواهـد داشت. بخش کشاورزی خود رقیب سرسختی در کنار سایر بخش‌ها برای تصرف و استفاده از اراضی منابع طبیعی است. بدون شک باید پذیرفت فرآیند توسعه در کشور نیاز به اختصاص اراضی برای فعالیت‌هـای مختلـف خواهـد داشـت، لکـن نکته‌ای که در این بین باید مورد توجه قـرار گیـرد، اختصـاص و تغییـر کـاربری اراضی بـر اسـاس ضـوابط و معیارهـای آمـایش سـرزمین و اسـتفاده بهینـه از اراضی است و رقابت برای توسعه بخش‌ها بدون لحاظ نمـودن تفکـر مـدیریت یکپارچه و نظام‌مند، آثار و نتایج مطلوبی را در بر نخواهد داشت. شواهد و مدارک زیادی است که نشان می‌دهد علی‌رغم نیات خیرخواهانه‌ای که برای شروع طرح‌ها و پروژه‌های مختلفی کـه منجـر بـه اسـتفاده از اراضـی منابع طبیعی شده است وجود داشته، لیکن به دلیل محدودیت‌های ذاتی سرزمین و عدم پشتوانه مطالعاتی به اهداف از پیش تعیین شده نرسیده‌ایم؛ مثال بارز این موضوع عملکرد طرحی موسوم به «طـرح طـوبی» اسـت. ایـن طرح در اواخر سال ١٣٧٦ بر اساس تفاهم مشترک مقامات عالی وزارتخانه‌هـای وقت جهادسازندگی و کشاورزی پایه‌گذاری شد. در سال ١٣٧٧ بـدون اتکـاء بـه بودجه عمومی و از سال ١٣٧٨ با استفاده از ردیف یارانـه‌هـای دولـت بـه اجـرا گذاشته شده است. هدف اصلی این طـرح کـاهش فشـار بـر عرصـه‌هـای منـابع طبیعی از طریق ارتقاء وضعیت معیشتی بهـره‌بـرداران عرفـی و ایجـاد اشـتغال پایدار این افراد با واگذاری اراضی مستعد ملی و دولتی و تبدیل آن به بـاغ بـوده است. هدف کمی تفاهم شده احداث یک میلیون هکتار بـاغ طـی ده سـال و یـا بـه عبارت دیگر، افزایش و توسعه باغ با این روش به میزان ١٠٠ هزار هکتار در سال بوده است. منابعی کـه از بودجـه عمـومی بـا تصـویب مجلـس شـورای اسلامی در قالب یـک بنـد از تبصـره‌هـای قـانون بودجـه سـنواتی بـه ایـن امـر اختصاص یافته است قابل توجه و در حد قابـل قبـولی ارزیـابی مـی‌شـود (٥٨٤ میلیارد ریال). نگاهی به عملکرد این طرح طی ٤ سال (تا پایان سال ١٣٨١) نشـان می‌دهد از هدف پیش‌بینی شده (٤٠٠ هزار هکتار باغ) تنها ٥٥ درصـد آن محقـق شده است و مهم‌تر آنکه کمتر از ٢٥ درصد اراضی تبدیل شده به باغ از اراضـی ملی و دولتی است و مابقی را اراضی شخصی و یا مستثنیاتی شامل می‌شود که با اعطاء تسهیلات یارانه‌دار از طرف وزارت جهاد کشاورزی به بـاغ تبـدیل شـده است. به عبارت دیگر هدف اصلی طرح که همانا واگذاری اراضی ملی و دولتی به بهره‌برداران عرفی و روستاییان به منظور ایجاد اشتغال پایدار و کاهش فشار بر منابع طبیعی بوده است کاملاً جای خود را به هدف دیگری شامل تبدیل اراضـی زراعی و سایر اراضی به باغات داده است که این هدف، جایگاه چندانی در طـرح اولیه نداشته و جزو اولویت‌ها نبوده است. بررسی موضوع نشـان مـی‌دهـد کـه اولاً اراضی ملی و دولتی مستعد برای تبـدیل شـدن بـه بـاغ بـه دلیـل محـدودیت اراضی در حد مورد انتظار وجود نـدارد؛ ثانیـاً تـأمین آب بـرای اراضـی مسـتعد جدید با اشکال جدی روبروست؛ و ثالثاً عرصه‌های بلا معارض و بـدون مشـکلات اجتماعی کمتر وجود دارد. شاید بنا به همین دلایل است که ارزیابی عملکـرد بنـد (الف) ماده ١٠٨ قانون برنامه پنج سالۀ سـوم مبنـی بـر واگـذاری ارضـی بـزرگ مقیاس به کارآفرینان بخش آب و کشاورزی، بسیار ضعیف گزارش می‌شود. موضوع دیگری که در پایان مبحث واگذاری اراضی باید مورد اشـاره قـرار گیرد و تا حدود زیادی از ضعف در قوانین و یـا عـدم اجـرای قـوانین منـتج مـی‌شود، مسئله عدم انطباق کاربری‌های حاضر با طرح‌هـای اولیـه‌ای اسـت کـه بـه استناد آن و بر پایه توجیهات اولیه طرح، واگـذاری اراضـی منـابع طبیعـی انجـام شده است. در واقع فقدان سیستم‌های نظارتی باعث شده است عرصـه‌هـایی کـه بر اساس طرح و با ارایه توجیهات فنی و محیط‌زیستی بر اساس قوانین موجود تغییر کاربری یافته‌اند، پس از گذشت اندک زمانی از اجرای طرح و یا حتـی قبـل از آن‌که طرح اولیه به‌طور کامل اجرا شود، توسط مجریان اخذ سند شده و سـپس به دلایل مختلف از جمله ارزش افزوده یا رانت حاصل از تغییر نوع کاربری و بـا انگیزه سودجویی به کاربری‌های دیگر تبدیل شود. نبود قوانینی که مانع از تغییر کاربری پس از اجرای طرح اولیه شود از دیگر مسایلی است که باید مورد توجه قرار گیرد. در خصوص اراضی‌ملی و یا دولتی که به اجرای طرح‌های کشاورزی مانند زراعت و با‌غ‌داری اختصـاص یافتـه‌انـد، ضعف در اجرای قوانین و عدم نظارت کافی از مهـم‌تـرین عـواملی اسـت کـه در تبدیل این نوع کاربری دخالت داشته است. با وجود قانون حفظ کـاربری اراضـی زراعی و باغ‌ها – مصـوب ١٣٧١، مشـاهده مـی‌شـود کـه روز بـه روز از سـطح غنی‌ترین خاک‌های کشاورزی کشور به نفـع اراضـی مسـکونی و مستعد‌ترین و نامتناسـب بـودن صنعتی کاسته مـی‌شـود. ضـعف در اجـرای قـانون مزبـور و ساختار تشکیلاتی سازمان امور اراضی کشـور بـرای نظـارت بهینـه بـر اجـرای باغی خود قانون در عمل باعث می‌شود بسیاری از کشاورزان اراضی زراعی و باغی خود را فروخته و  پس از مدتی عرصه‌های جنگلی و مرتعی حاشیه مزارع خـود را به تصرف درآورند (19).

آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری حقوقی منابع طبیعی در رابطه با جامعه روستایی و عشایری

   اولین قانون مرتبط با جنگل های کشـور در تـاریخ ١٧ دی‌مـاه ١٣٢١ بـه تصـویب رسید. این قانون که در ١٨ ماده تنظیم شده بود، مراقبت در حفظ و احداث جنگـل‌ها و نظارت در بهره‌برداری از آن‌ها را به عهده وزارت کشاورزی محـول نمـود و مالکین جنگل‌های خصوصی را مکلف به رعایت دستورات وزارت مزبور کرد. از مفاد این قانون چنین بر می‌آید که در آن زمان قطع درختـان بـه منظـور تهیـه هیزم و ذغال و تبدیل جنگل به زمین‌هـای زراعتـی از مهم‌تـرین عوامـل تخریـب جنگل‌ها بوده است.

هیات وزیران در سال ١٣٤١ با تصویب نامه قانون ملـی شـدن جنگـل‌هـای کشور و در سال ١٣٤٢ با تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون مزبور، نقطه عطفی را در زمینه مسایل حقوقی و مدیریت عرصه‌های منابع طبیعی کشـور پایـه‌گـذاری کرد. بـر اسـاس ایـن مصوبه، عرصـه و اعیـانی کلیـه جنگـل‌هـا، مراتـع و بیشه‌های طبیعی و اراضـی جنگلـی کشـور جـزء امـوال‌عمـومی محسـوب و بـه مالکیت دولت درآمده و حفظ، احیاء و توسعه منابع فوق و بهره‌بـرداری از آن‌هـا را به سازمان جنگل‌بانی ایران محول نمود. اجرای این مصوبه در عمل باعـث شـد مدیریت نا‌کارآمد تشکیلات دولت برای حفـظ و حراسـت از ایـن منـابع جـایگزین شود.

در سال ١٣٤٦ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع به‌تصویب رسید که می‌توان آن را مهم‌تـرین قـانون منـابع طبیعـی برشـمرد. پـس از آن بـا تشکیل وزارت منابع طبیعی در همین سال، گام‌های بسیار مـؤثری بـرای ارتقـاء تشکیلات حفاظت، احیاء، توسعه و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشـور پایـه‌گذاری شد. بسیاری از قوانین و مقررات و به‌طـور‌کلـی نگـرش‌هـای اصـولی در زمینه مدیریت منابع طبیعی کشور (از جمله: ایجاد گارد جنگـل، تأسـیس مؤسسـۀ تحقیقات منابع طبیعی، ایجاد صندوق عمران مراتع و غیره) از مهم‌ترین دست‌آوردهایی است که از زمان تشکیل این وزارتخانه تا پایان‌سال ١٣٥٠ که انحـلال آن اعـلام شد، بر جای مانده است. در واقــع شــکوفاترین دوران اهمیــت بــه منــابع طبیعــی کشــور در ســاختار تشکیلاتی دولت را باید به این دوره کوتاه نسبت داد، هر چند در همین دوره نیـز سیاست‌هایی اتخاذ گردید که پایه‌گذار مشکلات سـال‌هـای آینـده از بعـد تخریـب جنگل‌ها شد.

در سال‌هـای ١٣٥٨و ١٣٥٩، تصـویب قـانون واگـذاری و احیـای اراضـی حکومت جمهوری اسلامی ایران و تصویب لایحه قانونی اصـلاحیه قـانون نحـوه واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعـدی آن، در‌امر استفاده از اراضی و تسهیل در امر واگذاری عرصه‌های منابع طبیعی تأثیر به‌سزایی را بر جای گذاشت و علاوه بـر تعریـف جدیـدی از نـوع اراضـی و عرصـه‌هـا، نحـوه واگـذاری و تقســیم آن‌هـا را بــدون توجـه جــدی بـه سیاسـت بهره‌وری مناسب از سرزمین و تعیین کاربری بهینه اراضی تعیین نمود. در سال ١٣٧١، مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون «حفظ و حمایـت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور» مشتمل بر سه ماده و هفـت تبصـره، زمینـه حفاظت از گونه‌های جنگلی را ارتقاء بخشید. در سال ١٣٧٣، مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون «وصول برخـی از درآمدهای دولت و مصـرف آن در مـوارد معـین» در مـاده ٨٤ اجـازه فـروش و انتقال قطعی اراضی ملی شده و یا دولتی موضـوع مـواد (٣١) و (٣٢) آیـین‌نامـه اجرایی قانون اصـلاحی لایحـه قـانونی واگـذاری و احیـای اراضـی در حکومـت جمهوری اسلامی ایران مصوب 31/02/1359 شورای انقلاب را صادر کرد.

در تاریخ 7/٧/1373 مجمع تشخیص مصـلحت نظـام، بـا اصـلاح مـاده (٣٤) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور، وزارت جهاد کشاورزی را موظف نمود که ظرف‌مدت ٣ سال اراضی جنگلی جلگه‌ای شمال و مراتع ملـی غیرمشجر کشور را که تا پایان سال ١٣٦٥ بـدون اخـذ مجـوز قـانونی بـه سـایر کاربری‌ها تغییر یافته‌اند، در قبال دریافت اجاره بها یا قیمت تعیین شده واگذار و یا به فروش رساند. تصویب ایـن قـانون در عمـل باعـث شـد تمـامی تصـرفات و تجاوزات غیرقانونی، جنبـه قـانونی پیـدا کنـد و در حقیقـت مهـر تأییـدی بـر تصرفات و تخریب‌ها زده شـد و ایـن موضـوع زمینـه‌سـاز تصـرف‌هـای جدیـد اراضی منابع طبیعی با انگیزه‌مالکیت زمین شد؛ از طرف دیگر، به دلیل گستردگی موضوع و طرح تعداد بسیار زیادی پرونده در دستگاه اجرایی و ایـن کـه اجـرای این قانون ظرف مدت ٣ سال امکان‌پذیر نبود، قانون اصـلاحی مزبـور در سـال٧٩ مجــدداً بــرای ســه ســال دیگــر تمدیــد شــد و وزارت جهادســازندگی (جهــاد کشاورزی) موظف گردید تا پایان سال ١٣٨٢ نسبت به تعیین تکلیف پرونده‌های تشکیل شده تا پایان سال ١٣٨٠ اقدام نمایـد. وزارت جهـاد کشـاورزی (سـازمان جنگل‌ها، مراتـع و آبخیـزداری کشـور) علی‌ـ‌رغم تأکیـد قـانون، بـه دلیـل حجـم و گستردگی موضوع، نتوانست تا پایان سـال ١٣٨٢ ایـن موضـوع را بـه سـرانجام رساند و در نهایت با پیشنهاد و تصویب یک بند از تبصره ٢٠ قانون بودجه سال١٣٨٣ کل کشور، اجرای قانون تا پایان سال جاری مجدداً تمدید شد. علاوه بر موارد فوق، ماده ١٠٨ قانون برنامه پنج‌ساله سوم توسعه کشـور، دارای ٢ بند است که بند (الف) آن مجوز واگذاری اراضی ملی در مقیـاس بـزرگ اقتصادی را به منظـور اسـتفاده از نیروهـای متخصـص کـارآفرین بخـش آب و کشاورزی داده است و در بند (ب)، واگذاری اراضی ملـی را بـه عشـایر و بهـره‌برداران عرفی و دامداران برای آزادسازی عرصـه‌هـای منـابع طبیعـی و اعمـال مدیریت صحیح بر آن، مجاز شمرده است. در بررسـی قــوانین موجــود منــابع طبیعــی بـه روشــنی مــی‌تــوان دریافــت مهم‌ترین و اثرگذارترین آن‌ها قانون «حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع» است که در سال ١٣٤٦ به تصویب رسیده و طی سال‌های بعد، برخـی از مـواد آن مورد اصلاح قرار گرفتـه اسـت. هرچنـد ایـن قـانون در زمـان تصـویب خـود از جامعیت نسبتاً مناسبی برخوردار بـوده اسـت لـیکن امـروزه بنـا بـه دلایـل ذیـل کارآیی خود را از دست داده و نیازمند بازنگری، اصلاح و تکمیل است:

الف) تعاریفی که در فصل یک قانون مزبور بـرای واژه‌هـای متـداول بکـار رفته با توجه به پیشرفت علوم منابع طبیعی از یک سو و لـزوم شـفافیت و ابهـام‌زدایی تعاریف از دیگر سو، نیازمند اصلاح است. همچنـین فصـل دوم قـانون کـه مشتمل بر ١٢ ماده است و بر نحوه مدیریت جنگل‌ها و مراتع از جمله نحوه بهره‌برداری، صدور مجوز قطع درختان، طرح‌های جنگل‌داری و نحـوه واگـذاری آن و غیره متمرکز شده، نیازمند به‌روز شدن و انطباق با روش‌های فنی و اجرایـی حـال حاضر است.

ب) مواد قانونی موجود در فصـل سـوم، کـه نـرخ عوامـل بهـره بـرداری از درختان و یا عوارض کشتارگاهـی بـرای دام‌هـایی کـه در مراتـع کشـور چـرا می‌کنند تعیین کرده است نیاز به بازنگری دارد. همچنین مواد موجود در فصل ششم قانون مزبور که به «جرایم و مجـازات‌ها» پرداخته، امروزه کارایی خـود را از دسـت داده و بـا اهـداف بازدارنـدگی از تخریب و تصرف منابع طبیعی منافات دارد. البته دولت در سال ١٣٨٢ به اسـتناد ماده ٦٨ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به پیشنهاد سـازمان مـدیریت و برنامه‌ریزی کشور، موارد مربوط به بخش جرایم را روزآمد کـرده امـا بخـش مجازات‌ها نیاز به بازنگری دارد.

ج) فصل پنجم قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتـع کشـور در قالب مواد ٣١ تا ٤١ به موضوع «تبدیل و واگذاری اراضی» پرداخته است. اگرچـه در خصوص واگذاری اراضی قوانین دیگری پس از تصویب این قانون تصویب و مورد‌عمل واقع شده، لکن اصلاح و تکمیل مواد این فصل با رویکرد ضـابطه‌منـد نمــودن تبــدیل و واگــذاری‌هــا بــر اســاس ملاحظــات ‌محیط‌زیستی و مــدیریت سرزمین و به‌ویژه نحوه نظارت بر واگذاری‌های انجام شـده بـه‌منظـور اجـرای طرح‌هایی که به استناد قوانین ذیربط، تغییر کاربری اراضی جنگلـی و مرتعـی را ممکن می‌کند، ضروری است.

   د) فصل هفتم در باب مقررات مختلف از جمله وظیفه دادسراها و دادگاه‌هـا در قبال این قانون، تشخیص منابع ملی از مستثنیات، وظایف گارد جنگل، مجازات تصرف جنگل و غیره است. از جمله مشکل سازترین مواد قـانونی در اجـرای قـانون١٣ ملی شدن جنگل‌های کشور، ماده ٥٦ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌هـا و مراتع کشور است که آثار و تبعات آن تا به امروز باقی اسـت و پـیش‌بینـی مـی‌شود در صورت جاری بودن این قانون با توجه به ارزش زمین و منـافع حاصـل از آن، مشکلات ناشی از آن در آینده نیز بر دوش دستگاه اجرایـی متـولی منـابع طبیعی کشور سـنگینی کنـد. ایـن مـاده مسـوولیت تشـخیص منـابع ملـی شـده و مستثنیات را بر عهده وزارت منابع طبیعی وقت نهاده و برای معترضین بـه نظـر وزارت منابع طبیعی و یا سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور، حداکثر تا یک ماه پس از آگهی دستگاه اجرایی مزبور مهلت اعتراض قایل شده است. بر اسـاس ایـن مـاده اعتراض اشخاص ذینفع توسط کمیسـیونی مرکـب از فرمانـدار، رئـیس دادگـاه و مسئول منابع طبیعی شهرسـتان مـورد بررسـی قـرار گرفتـه و تصـمیم اکثریـت اعضای کمیسیون که حداکثر ظرف سه ماه پس از وصول اعتراض تشکیل شـده است قطعی و لازم الاجرا شناخته شده است. در سال ١٣٥٤ با الحاق ٢ تبصره ماده‌قانونی فوق اصلاح گردید اما همچنان قطعی بودن نظر کمیسیون مورد تأکید قرار گرفتـه اسـت. در تـاریخ 29/٢/1367 مجلس شورای اسلامی بـا تصـویب مـاده واحـده «قـانون تعیـین تکلیـف اراضـی اختلافــی موضــوع اجــرای مــاده ٥٦ قــانون حفاظــت و بهــره‌بــرداری از جنگل‌ها و مراتع»، ترکیب کمیسیون فوق را از سه نفر به هفت نفـر افـزایش داد و مقرر نمود پس از اعلام نظر کارشناسی هیات هفت نفره، رای قاضـی بـه جـز در موارد سه‌گانه شرعی مذکور در مواد ٢٨٤ و ٢٨٤ مکرر آیـین دادرسـی کیفـری لازم‌الاجرا باشد. در واقع با تصویب این قانون و آیین نامه اجرایی آن، تشـخیص و قطعیت قانونی اراضی منابع ملی به درازا خواهد کشید و اشخاص ذی‌نفـع حتـی پس از اخذ سند مالکیت اراضی ملی بنام دولت نیـز حـق خواهنـد داشـت بـه آرای صادر شده اعتراض نمایند. نتیجه این عمل عدم مرزبندی مشـخص بـین اراضـی ملی و مستثنیات قانونی مردم برای مدت زمـان طـولانی خواهـد بـود کـه زمینـه تصرف اراضی و سودجویی زمین‌خواران را در پی داشته و خواهد داشت. علاوه بر دلایل گفته شده در بندهای (الف) تا (د)، موارد دیگری از قبیل عدم شفافیت، تناقض و روی هم افتادگی برخـی از قـوانین موجـود مـرتبط بـا حـوزه فعالیت دستگاه‌های اجرایی دیگـر، الـزام قـانونی بـرای اجـرای قـوانین موجـود، اصلاح نظام و تشکیلات نظارتی و ارتقاء قـوانین مـرتبط  بـا منـابع طبیعـی بـرای دست‌یابی به توسعه پایدار، بر ضرورت به‌هنگام سازی، اصـلاح و تکمیـل قـانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع کشور تأکید دارد. شایان ذکـر اسـت بند (و) راه‌کارهای اجرایی بخش آب و کشاورزی برنامه پنج ساله سوم توسـعه، دولت را مکلف نموده است لوایح لازم برای اصـلاح قـانون مزبـور را بـه مجلـس شورای اسلامی اریه نماید. در حال حاضر که سال پایانی برنامه‌سوم است، این لایحه همچنان در کمیسیون‌های فرعی هیات دولت در دست بررسـی اسـت و بـه مجلس شورای اسلامی ارایه نشده است (20).

مشکل اساسی منابع طبیعی و یا به عبارتی محیط‌زیست کشور، تخریـب کمـی و زوال کیفی منابع طبیعی پایه کشور است. این مشکلات و عوامل مؤثر بر آن را به اختصار می‌توان به دو دسته مشکلات فرابخشی و بخشی به شـرح زیـر تقسـیم‌‌‌بندی کرد:

  - مشکلات فرابخشی

- افزایش جمعیت و اتکاء به منابع طبیعی برای تأمین نیازهای اقتصادی و مسکن افراد جامعه؛

-فقر و توسعه نیافتگی جوامع روستایی و عشایری و وابستگی معیشت این جوامع به بهره‌برداری از منابع طبیعی؛

مشخص نبودن ارزش ذاتی (اعم از اقتصادی و اکولوژیک) منابع طبیعی و عدم احتساب ارزش واقعی کارکردهای مختلف این‌منابع در اقتصاد ملـی کشـور؛

-عدم توجه به جایگاه منابع طبیعی در برنامه‌ریزی‌های کلان کشور و در نتیجـه نامتناسب بودن سرمایه‌گذاری‌های انجام شده در این بخش؛

- تقاضای روزافزون بخش‌های دولتی و غیر‌دولتی برای استفاده از اراضی منابع طبیعی و تغییر کاربری آن؛

- پایین بودن فرهنگ عمومی اقشار مختلف جامعه در امـر حفاظـت و احیـاء منابع طبیعی؛

-  تغییر جهانی آب و هوا (اقلیم) و تشدید پدیده بیابان‌زایی و خشک‌سـالی در سطح کشور؛

- نارسایی و ضعف در قوانین موجود ناظر بر منابع طبیعی کشور و ناکافی بودن حمایت‌های قضایی برای تحقق حفاظت از منابع- طبیعی؛

- مشکلات بخشی

- نامتناسب بودن سـاختار و تشـکیلات متـولی منـابع طبیعـی کشـور بـا حیطـه گسترده وظایف حاکمیتی حفظ، احیاء، توسعه و بهره‌برداری از منابع طبیعی؛

- هرم نامناسب نیروی انسانی شاغل در دستگاه متولی منابع طبیعی کشور؛

- ضعف در تدوین سیاست‌های شفاف و بلنـد مـدت بـرای مـدیریت بهینـه منابع طبیعی؛ - فقدان و یا ضعف در نظام پایش و ارزیابی سیاست‌ها و اقـدامات اجرایـی انجام شده؛

- نبود نقشه‌ها، اطلاعات پایه و آمارهای به هنگام از وضعیت منابع طبیعـی کشور؛

- واگذاری غیراصـولی و اختصـاص بخـش‌هـایی از عرصـه‌هـای جنگلـی و مرتعی برای فعالیت‌های مختلف بدون انجام مطالعات جامع و ضـعف در نظـارت بر تغییر کاربری‌های انجام شده؛

- سنتی بـودن نظـام دامـداری در کشـور و اتکـاء دام متحـرک بـه مراتـع و جنگل‌ها به عنوان منبع اصلی تأمین غذا؛

- کم توجهی و ضعف در مشارکت جوامع محلی و بهـره‌بـرداران عرفـی در تهیه طرح‌های مدیریت منابع طبیعی؛

-تجمیع وظایف حفاظت و احیاء منابع طبیعی و بهره‌برداری از این منابع بـا فعالیت‌های دامپروری، زراعت و باغبانی در قالب وزارت جهاد کشاورزی (1).

نتیجه‌گیری

نگـاهی تاریخی به مجموعه اقدامات و برنامه‌های عمرانی توسعه کشور نشان مـی‌دهـد که اگر چه تقریباً در تمامی برنامه‌ها بر‌ضرورت حفاظت از منابع طبیعی و احیاء و توسعه آن تآکید شده است، لکن شدت تخریب این منابع روندی افزایشی داشته و تحت کنترل در نیامده است. در واقع عوامل متعددی در تشدید روند تخریب این منابع تـأثیر داشـته است اما مهم‌تر از همه، ابهام و نارسایی در قـوانین و مقررات موجود و ضعف‌حمایت‌های مراجع قضایی از اجرای این قوانین، اثرات مهم‌تری داشته است که نبایستی از آن غافل بود و با آن‌که قوانین و مقررات مختلفی در زمینه مالکیـت بـر زمـین و حفظ منابع طبیعی، حمایـت از حقـوق مالکانه و جلوگیری از تغییر کاربری و تصرف غیر قانونی زمین در نظام حقوقی ایران به تصویب رسیده است، اما در عمل مقابله با این معضل در کشور با مشکلات عدیده حقوقی، اجتماعی و اقتصادی رو به رو اسـت. واقعیت این است که روستاییان و دامداران به دلیل شیوه زندگی و نوع معیشت خود، بهره برداران اصلی و مستقیم منابع طبیعی (مانند اراضی، آب، خاک، جنگل و مرتع) محسوب می‌شوند و علی‌رغم داشتن تنها حدود 38 درصد جمعیت کشور، حدود 90 درصد از عرصه‌های طبیعی کشور را در اختیار دارند. با این وجود، استمرار دامداری سنتی و شیوه بهره‌برداری بی‌رویه از منابع طبیعی اعم از منابع جنگلی و مرتعی در زمان حال، از جمله مسایل بسیار مهم در رابطه میان دام و دامداری و منابع طبیعی است که دارای ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی بسیار نابسامانی می‌باشند که تدوین قوانین پیشگیرانه و مدونی در سطح ملی را می‌طلبد. در این مطالعه، ارتباط دامداران و روستاییان با منابع طبیعی، برخی مولفه‌های مرتبط با منابع طبیعی و بهره‌برداران جوامع روستای و عشایری مانند وضع گذشته و حال منابع طبیعی کشور، نظام حقوقی مالکیت اراضی و مسئله زمین‌خواری، واگذاری اراضی و آثار آن بر تخریب منابع‌طبیعی، آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری حقوقی منابع طبیعی، وضعیت گذشته و حال منابع طبیعی در ارتباط با جوامع روستایی و عشایری تبین گردید و جایگاه نظام سیاست‌گذاری حقوقی و قانونی منابع طبیعی  و تأثیرات آن بر حفظ این منابع و آسیب‌شناسی سیاست‌گذاری حقوقی منابع طبیعی در رابطه با جامعه روستایی و عشایری و مسأله زمین‌‎خواری  تشریح گردید و مشکلات فرابخشی و بخشی نظام حقوقی منابع طبیعی مورد تحلیل و بررسی قرار گرفت.

پیشنهادات

در رابطه با موضوع واگذاری عرصه‌های منـابع طبیعی و تبدیل آن به کاربری‌های غیر مجاز و غیر اصولی، اعمال مطالعات کافی و وجود ضـوابط و معیارهــای مشــخص آمایشــی و زیســت‌محیطــی در امــر واگــذاری قــانونی عرصه‌ها، توجه به نکات ذیل ضروری است؛

- توجه به رفع ضعف تشـکیلاتی و کمبـود پرسـنل حفاظتی ادارات و سازمان‌های متولی منابع طبیعی و محیط زیست؛

-ضرورت اصلاح یا ابطال: الف- ماده واحده تصویب شده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضـوع اجـرای ماده ٥٦ قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع مصـوب 29/02/1367 مجلس شورای اسلامی؛ ب- لایحه قانونی اصلاح قانون نحوه واگـذاری و احیـاء اراضـی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصـوب ١٣٥٩ شـورای انقـلاب؛ ج- قانون اصلاح ماده (٣٤) قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتـع کشور؛

- اختصـاص و تغییـر کـاربری اراضی بـر اسـاس ضـوابط و معیارهـای آمـایش سـرزمین و اسـتفاده بهینـه از اراضی و رقابت برای توسعه بخش‌ها با لحاظ  نمـودن تفکـر مـدیریت یکپارچه و نظام‌مند؛

- تعیین حقوق بهره‌‌برداران و تضمین آن توسط دولت و پاسداری از آن توسط محاکم قضایی؛

- حقوق مالکیت تضمین شده مستلزم تعهدات قابل اجرا از‌سوی تمام گروه‌های سود برنده به ویژه دولت و صاحبان قدرت؛

- تقویت نهادهای نظارتی مردمی و احیای فرهنگ امر به معروف و نهی از منکر و سازماندهی آن در امر حفاظت از منابع طبیعی و محیط‌زیست؛

- توجه به سیاست‌های توزیعی به منظور رفع فقر اقشار آسیب‌پذیر؛

-در نظر گرفتن سیاست اشتغال‌زایی برای گروه‌های درآمدی، سنی یا منطقه‌ای که به نحوی از منابع طبیعی به‌صورت غیر‌قانونی و مخرب کسب درآمد می‌کنند؛

- جلوگیری از تخلیه بی‌رویه منابع پایان‌پذیر و نیز تخریب منابع تجدید‌پذیر. بنابراین میزان استفاده از این منابع باید طبق اصول زیست‌محیطی و بر اساس روش‌های کارشناسی شده به بهره‌بردار توصیه شده و بر تحقق آن نظارت شود؛

- در نظام اقتصادی اسلام که قوانین کشور ما بر طبق آن پایه‌گذاری شده است منابع طبیعی در مالکیت یا تحت نظارت دولت قرار داده شده است. در این نظام، دولت با استفاده از این‌منابع اهداف نظام را محقق می‌سازد که متاسفانه به‌طور معمول توجه کافی به این نظام‌مندی اسلام و هدف از تشریح چنین قوانینی نشده است که ضروری است به آن توجه کافی گردد؛

- مالکیت دولت بر منابع طبیعی باقی بماند زیرا اگر این مالکیت از دست دولت خارج شود هیچ گونه ابزاری برای کنترل وضعیت منابع طبیعی وجود ندارد و هر گونه بهره برداری از منابع باید با اجازه و تحت نظارت دولت صورت بگیرد. ضرورت اجازه دولت در استفاده از منابع و نیز نطارت او باعث می‌شود که نگرانی در باره پیامدهای محیط‌زیستی و نیز منافع نسل‌های بعد همواره مورد توجه دولت بوده و بتوانند دربارۀ آن‌ها برنامه‌ریزی کنند؛

-گرچه دولت مالک منابع بوده یا منابع تحت نظارت او قرار دارد اما به معنای این نیست که خود تصدی بهره‎برداری از این منابع را بر عهده دارد بلکه می‌تواند از راه‌های گوناگون از جمله مشارکت، اجاره، احیاء و غیره این کار را به بخش خصوصی واگذار کند. بدیهی است در این واگذاری‌ها، در نظر گرفتن مصالح بهره‌برداران روستایی و عشایری، اصل اساسی است و به‌همین دلیل، نیز حق نظارت برای دولت همیشه باقی می‌‎ماند؛

- واگذاری اراضی ملی و دولتی به بهره‌برداران عرفی و روستاییان به منظور ایجاد اشتغال پایدار و کاهش فشار بر منابع طبیعی ضروری است؛

-تشکیل کمیته حقوق منابع طبیعی و محیط‌زیست در ساختار سازمان‌های مردم نهاد ضروری است؛

-گنجاندن موضوع حقوق منابع طبیعی و محیط‌زیست در فعالیت‌های سازمان‌های مردم نهاد ضرورت دارد؛

- آموزش حقوق محیط‌زیست توسط سازمان‌های مردم نهاد به مردم و حساس‌سازی آن‌هـا کـه منجـر بـه همکاری و مشارکت مردم در حل بحران‌های زیست‌محیطی، حفاظت از محیط‌زیست و تحقق توسـعه پایدار می‌گردد؛

- تشکیل سازمان‌های مردم نهاد تخصصی حقوق منابع طبیعی و محیط‌زیست با عضویت متخصصین حقوقی و نیز ضرورت همکاری و همیاری در اجرای قوانین توسط این سازمان‌ها؛

- تعیین حقوق و قوانین منابع طبیعی و محیط زیست توسط سازمان های مردم نهاد تخصصی با شناسایی قوانین مورد نیاز برای به‌روز نمودن قوانین؛

-آشنایی بهره‌برداران روستایی و عشایری با مبانی قانونی و قوانین ملی و بین‌المللی منابع طبیعی و محیط‌زیست؛

-نیاز به ارزیابی اثرات زیست‌محیطی در خصوص فعالیت‌هایی که احتمالا اثر مشخص بر منابع طبیعی و محیط‌زیست خواهند داشت؛

-تعیین معیارها و روندهای ارزیابی اثرات زیست‌محیطی موثر بر منابع طبیعی و نیز  تعیین فعالیت‌هایی که نیازمند ارزیابی اثرات زیست‌محیطی بر منابع طبیعی می‌باشند؛

منابع

1-   مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. معاونت پژوهشی. دفتر پژوهش‌های زیربنایی، 1383، منابع طبیعی: روندهای تخریب و ضرورت اصلاح قوانین،  تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهشی.

2-   فراهانی‌فرد، سعید  و صادقی، حسین، "ساختار مالکیت و تأثیر آن بر بهره‌برداری از منابع طبیعی (بررسی تطبیقی)"، فصلنامه پژوهش‌های اقتصادی، 1385، سال ششم،  شماره چهارم: 24-1. 

3-      مهدوی، مسعود، "مفهوم برنامه‌ریزی روستایی و اهداف آن"، پژوهش‌های جغرافیایی، 1369، (شماره 26)، موسسه جغرافیای دانشگاه تهران: 54-48.

4-   همتی، تورج، "طرح بررسی عوامل فرهنگی اجتماعی در آموزش زیست محیطی و موانع مشارکت مردم در حفاظت از محیط‌زیست استان ایلام"، سازمان مدیریت و برنامه ریزی استاان ایلام، 1380.

5-      ایران‌نژاد پاریزی، محمدحسین، «منابع طبیعی تجدید‌پذیر». تهران: موسسه فرهنگی هنری شقایق روستا، 1381.

6-   جمشیدی، علیرضا و امینی، امیرمظفر، "ارزیابی عوامل مؤثر برتخریب مراتع از نظر کارشناسان اداره منابع طبیعی در استان ایلام"،  نشریه حفاظت و بهره‌‌برداری از منابع طبیعی، 1391، جلد اول، (شماره چهارم): 67-41.

7-      http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13910116000337، رویت شده در تاریخ (19/03/1394).

8-      رضوانی، محمدرضا، "مقدمه‌ای بر برنامه‌ریزی روستایی در ایران"، تهران: قومس، 1383.

9-   عواطفی‌همت، محمد و همکاران، "دلایل تخریب جنگل: بررسی مدل‌های ذهنی کارشناسان منابع طبیعی و مردم محلی با استفاده از روش پویایی‌های سیستم"، نشریه جنگل و فراوردهای چوب، مجله منابع طبیعی ایران، 1392، دوره 66، (شماره 1): 54-39.

10-  شامخی، تقی،"چرا بخش صنعت نمی‌تواند از پتانسیل بیولوژیکی جنگل‌های شمال استفاده کند؟"، مجله منابع طبیعی ایران، 1374، (شماره 46): 93-79.

11- بابایی‌مهر، علی، "محیط‌زیست جنگل در پرتو اصول حقوق عمومی"، نشریۀ انسان و محیط‌زیست، 1389، دوره 8، شماره 1(12- پیاپی 23)، صفحه 57-62.

12-  مهندس، ابوطالب و تقوی، مهدی، "مالیه عمومی"، تهران ، فروردین، 1376.

13-  تابش، محمدرضا،  "مصاحبۀ محمدرضا تابش رییس فراکسیون محیط زیست مجلس شورای اسلامی در دورۀ نهم"، رجوع شود به:

http://www.salamatnews.com /news /114698/ ،رویت شده در تاریخ (21/01/1395).

14-  مصداقی، منصور، "مرتعداری در ایران"، مشهد: انتشارات آستان قدس رضوی،1382 : 333.

15- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، ستاد برنامه‌ریزی و نظارت، دبیرخانه،1380،  تهران: سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مرکز مدارک علمی و انتشارات‏.

16- گروه پژوهش‌های حقوق عمومی، "نظام حقوقی مالکیت زمین در سایرکشورها و ارتباط آن با پدیدۀ زمین‌خواری"،  فصلنامه اطلاع رسانی حقوقی، 1387، سال ششم، (شماره 15 و 16).

17- مشهدی، علی و فیروزی، مسعود، «نگاهی به نظام حقوقی مالکیت زمین و ارتباط آن با پدیده زمینخواری». مجله اطلاع‌رسانی حقوقی، 1382، شماره‌های15- 16، دانشگاه شهید بهشتی.

18-  پاتو ،مجید، "دست نوشته‌های بازدید های میدانی از عرصه‌های منابع طبیعی شمال غرب کشور"، رجوع شود به:

http://kurdpress.com/Fa/Mobile/Detail.aspx?Id=107653 ،رویت شده در تاریخ (02/01/1395).

19-  جوانشیر، کریم، "تاریخ علوم منابع طبیعی ایران"، تهران، انتشارات سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی، 1378.

20- مجموعه قوانین منابع طبیعی کشور، تهیه و تدوین از دفتر حقوقی و بازرسی سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور، تهران: سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور، 1379.